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2017年中国政府融资平台发展回顾与展望

2017-12-23 03:52  来源:未知           

根据《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》,地方政府融资平台公司指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立,承担政府投资项目融资功能,并拥有独立法人资格的经济实体。清理后的地方政府融资平台大体可以分为两大类:承担公益性项目投资、融资、建设、运营业务的融资平台公司;承担非公益性项目融资任务的融资平台公司。

近年来,中国着力加强地方政府债务管理,特别是2015年起实施的新预算法建立起规范的举债融资机制,地方政府举债融资不断规范化,取得明显成效。

据中经未来产业研究院发布的《2017中国政府融资平台运作模式与风险管控研究报告》显示,截至2016年末,中国地方政府债务15.32万亿元,地方政府债务率(债务余额/综合财力)为80.5%。加上纳入预算管理的中央政府债务12.01万亿元,两项合计,中国政府债务27.33万亿元。按照国家统计局公布的中国2016年GDP初步核算数74.41万亿元计算,中国政府债务负债率(债务余额/GDP)为36.7%,低于主要市场经济国家和新兴市场国家水平,风险总体可控。

与很多国家政府债务资金投向消费支出不同,中国地方政府债务资金主要投向基础设施建设等领域,形成了大量与债务相对应的优质资产作为偿债保障。中国供给侧结构性改革向纵深推进并取得明显成效,经济保持中高速增长,为地方政府债务风险防控提供根本支撑。

据统计,2016年,地方政府发行一般债券35339.84亿元,发行专项债券25118.56亿元。这些债务资金有效弥补了地方建设资金不足,有力支持了地方经济社会发展。

新预算法和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》建立起规范地方政府举债融资行为的法律制度框架,加上其他一系列规章制度,覆盖了地方政府债务限额管理、预算管理、风险评估和预警、风险事件应急处置、债务违约分类处置、监督体系等各个环节,形成地方政府债务管理和监督的"闭环"制度体系,这是防控地方债风险的有力保障。

与此同时,局部地区政府债务风险不容忽视。比如,一些地方政府违法违规举债融资问题仍时有发生,部分金融机构对融资平台公司等国有企业提供融资时仍要求地方政府提供担保承诺,部分政府和社会资本合作(PPP)项目、政府投资基金等存在不规范现象。这些行为违反了现行法律法规和制度规定。此外,个别地区偿债能力有所减弱。这些问题如果处理不当,容易引发区域性系统性风险。

政策方面来看,2017年5月,财政部、发展改革委、司法部、人民银行、银监会、证监会印发《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号)(以下简称《通知》),将地方政府债务管理上升到了维护总体国家安全的高度。具体措施上,对融资平台公司、PPP模式等做了进一步规范,严格剥离融资平台的政府性融资职能,不得借道PPP模式变相举债。需要重点关注的是,联合监管和责任落实到个人,提高了文件的执行效率。《通知》依据现行法律法规和政策规定,鼓励地方政府以规范的方式开展政府和社会资本合作(PPP)、设立各类投资基金。严禁地方政府采取不规范的PPP项目、政府投资基金"明股暗债"等方式违法违规举债。

2017年7月21日,财政部公布了财预[2017]89号《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》,提出2017年优先选择土地储备、政府收费公路2个领域在全国范围内开展试点,在法定专项债务限额内,鼓励有条件的地方试点发展项目收益专项债券,积极探索在有一定收益的公益性事业领域分类发行专项债券,以对应的政府性基金或专项收入偿还。89号文体现中央财政对于整治地方政府债务风险的决心。1)中央对地方债务安全愈发重视,对融资平台违法违规举债忍耐程度进一步降低。2)中央对融资平台的政策导向更加明确,纯公益性项目融资应纳入预算,收益类项目融资对应政府性基金,"前后夹击"城投平台债务融资。3)地方政府融资方式进一步清晰,地方政府债+多品种专项债+平台类债务+PPP融资等模式初现端倪。

随着地方政府债与PPP羽翼渐丰,城投公司在地方政府融资体系中重要性将显著降低。2016年,政府参与的基础设施投资共11.89万亿,按中央政府、地方政府及民间资本分别占20%、50%、30%的比例测算,地方政府投入近6万亿。若地方政府债与PPP羽翼渐丰,预计可以替代地方政府基建投资相关需求中的40%,不过考虑到目前债券市场利率较高,处于尴尬的位置,叠加地方债流动性较差,非银机构基本没有这方面的配置倾向,地方政府也很难接受目前的利率,所以预计未来发行有所受阻,同时也并不是所有的项目都可以用作PPP来融资。所以为了缓解一部分资金缺口与城投平台发债难的问题,叠加顺应城投平台改革的政策方向,项目收益专项债应运而生,不排除未来还有其他类型的专项债券,如租赁型住房专项债、棚改专项债等。

同时PPP项目落地金额远低于入库总额,新规下的项目收益专项债券亦是在地方债务限额内的,规模有限。截至2017年6月末,PPP入库项目规模达16.4万亿,落地项目3.3万亿,推测2017年落地总规模在2.2-2.4万亿,考虑到项目建设周期一般为1-3年,按平均2年的建设期估算,17、18年PPP每年可带动基建投资1.1-1.2万亿元。

考虑到2018年的基建支出与财政压力,完全依靠PPP、地方政府债券和专项债还不能够完全替代地方政府基建融资需求,根本上城投平台融资功能仍要维持。一方面,现阶段多数地方政府对政绩和基建的需求仍较为强烈,对城投主体这一融资工具依赖程度仍很高,一刀切的政策存在一定现实约束。另一方面,由于目前诸多平台存续债务较多,难以短期内与政府将往来账款厘清,融资很难戛然而止。更需注意的是项目收益专项债券是在地方债务限额内的,规模有限,暂不能代替城投作用。新道尚未疏通,老路不能有碍,我们认为在财税体制改革完成和宏观经济企稳之前,城投平台依然是地方政府融资的主要手段,根本上城投平台融资功能仍要维持。

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